«18» марта 2015 г. № 13-03/16
Председателю
Ярославской областной Думы
М.В. Боровицкому
Информационно-аналитическая записка
Правовое регулирование реализации наказов избирателей
в субъектах Российской Федерации
Наказы избирателей традиционно считаются одной из форм выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в управлении делами государства, укрепления связей депутатов и избирателей. Будучи составной частью императивного мандата, они были конституционно признаны и повсеместно распространены в советский период истории России, однако в период реформирования политической системы России были забыты. Тем не менее, в последнее время в отдельных субъектах Российской Федерации прослеживается тенденция к восстановлению этого института непосредственной демократии на региональном уровне (Архангельская, Астраханская, Новосибирская, Тюменская области, Краснодарский, Камчатский, Приморский края, Республика Бурятия, Республика Саха, Ханты-Мансийский автономный округ и т.д., всего 22 субъекта РФ на момент составления записки).
Понятие наказов избирателей
На сегодняшний день в региональном законодательстве имеются различные подходы к определению наказов избирателей. Например, наказы избирателей - как одобренные собраниями (сходами), конференциями граждан предложения по вопросам социального, экономического и политического развития, удовлетворения материальных и духовных потребностей населения, направленные кандидатам в депутаты областного собрания в период предвыборной кампании (Архангельская область), либо поручения граждан, обладающих активным избирательным правом, депутату (депутатам) областного Совета народных депутатов, имеющие общественно значимый характер и подлежащие обязательной реализации в деятельности областного Совета в случаях и при условиях, установленных законом (Орловская область), либо предложения избирателей, рекомендованные к выполнению Правительством и утвержденные Законодательным собранием (Пензенская область), либо предложения и поручения избирателей депутатам Законодательного собрания (кандидатам в депутаты Законодательного собрания), в том числе избранным в составе списка кандидатов, представленные в период избирательной кампании и в течение всего срока полномочий депутатов Законодательного собрания, оформленные в порядке, определенном областным законом (Ленинградская область). В Республике Бурятия в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона республики Бурятия от 8 июля 2008 № 386-IV «О наказах избирателей депутатам Народного Хурала Республики Бурятия» под наказами избирателей депутатам понимаются предложения по наказам избирателей, рекомендованные к принятию и утвержденные Народным Хуралом Республики Бурятия. В свою очередь, под предложениями по наказам избирателей понимается одобренные собраниями избирателей и имеющие общественное значение поручения депутатам, которые направлены на улучшение деятельности органов государственной власти по вопросам экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, республики.
Процедура реализации наказов избирателей
Анализ действующего законодательства позволяет выделить несколько стадий организации работы с наказами – это вопросы формирования наказов (предложений по наказам избирателей), принятие и рассмотрения наказов избирателей, выполнения наказов избирателей, осуществления контроля и отчет по выполнению наказов избирателей.
Первой стадией организации работы с наказами является формирование наказов (предложений по наказам избирателей). Существует несколько вариантов при определении субъекта формирования наказов или предложений по наказам избирателей. Так, субъектами могут выступать отдельные избиратели (Астраханская, Ивановская области) либо определенное количество избирателей (не менее 10 избирателей как в Орловской области) или группа избирателей в форме проведения собрания, схода или конференции (с предъявлением требования к количественному составу (Республика Мордовия, Самарская область) или без такового (Архангельская область)).
Также существенным моментом по субъекту формирования наказа является правовой статус избирателя. Так, в ч. 1 ст. 1 Закона Республики Мордовия № 86-З от 01.12.2004 «О порядке учета и реализации наказов избирателей» закреплено следующее положение: предложениями по наказам избирателей являются одобренные избирателями соответствующего избирательного округа и имеющие общественное значение поручения кандидатам в депутаты Государственного Собрания Республики Мордовия…». При указанном подходе ограничивается право граждан на формирование и выдвижение наказов выборным должностным лицам, кто временно проживает на территории избирательного округа или их деятельность осуществляется на территории избирательного округа, к примеру, в территорию избирательного округа входит дачное или садоводческое некоммерческое товарищество.
Вторым существенным моментом при формировании наказов или предложений по наказам избирателей является определение субъекта получения наказа:
- либо это кандидат на выборное должностное лицо или в депутаты, соответственно периодом формирования наказов будет время избирательной кампании (Еврейская автономная область, Курская область),
- либо это действующий депутат или выборное должностное лицо, тогда период формирования наказов будет включать в себя период осуществления выборными лицами своей деятельности (Воронежская область, Орловская область).
В ряде субъектов в региональном законодательстве закреплены оба варианта (Ленинградская, Самарская области, Краснодарский край).
Третьим существенным моментом является определение законодателем формы и содержания наказов избирателей. Предметом наказов избирателей могут быть, как правило, вопросы экономического, социального и культурного развития, обеспечения жизни и деятельности жителей избирательного округа, муниципального образования, субъекта РФ, вопросы совершенствования законодательства. Существует несколько вариантов содержания наказов: общее описание проблемы («общий» подход) либо четкое описание поручения с предполагаемыми расчетами затрат на решение проблемы («конкретный» подход). Так, в ряде субъектов РФ существуют ежегодные программы по реализации наказов избирателей с указанием объема финансирования (Орловская, Ивановская области).
Предложения по наказам избирателей (наказы избирателей) обсуждаются на собраниях, конференциях, сходах, встречах с кандидатами, по итогам которых в большинстве случаев оформляется протокол и передается конкретному адресату в зависимости от уровня публичной власти.
Вторая стадия представляет собой принятие и рассмотрение наказов избирателей. Существенным моментом данной стадии является предварительное изучение предложений по наказам избирателей, что осуществляется депутатами или профильными комитетами с учетом оценки соблюдения законности, общественной значимости и реальности их исполнения. На данном этапе очень важно повысить возможность участия представителей избирателей (инициаторов) в предварительном изучении и обсуждении наказов.
После предварительного изучения, учета и согласования с органами исполнительной власти проект плана мероприятий по выполнению наказов избирателей (или целевая программа) выносится на рассмотрение и утверждение представительным органом. Представляется необходимым, перед утверждением программы проводить общественные обсуждения (или публичные слушания).
Третьей стадией является выполнение (исполнение) наказов избирателей органами исполнительной власти и должностными лицами за счет средств бюджета и/или иных средств.
Четвертой стадией является осуществление контроля и отчет по выполнению наказов избирателей. Существенным моментом данной стадии должно быть широкое участие избирателей в осуществлении контроля в процессе выполнения наказов избирателей, а также обсуждение с избирателями отчета, информирование избирателей о своей деятельности по исполнению наказов избирателей не реже одного раза в год в рамках отчета перед избирателями (Ленинградская область).
Приложение: перечень законов субъектов РФ, регулирующих отношения по наказам избирателей – на 1 листе.
Начальник управления А.С. Буров
Молякова А.С.
8 (4852) 40-10-18
Перечень законов субъектов РФ, регулирующих отношения по наказам избирателей